根据上文所说，《村民委员会组织法》确实规定，涉及村民利益的事项，包括村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等集体组织的重大事务必须经过村民会议三分之二或半数以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。同时，该法还规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
行政部门完全不能干预吗？该法还规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，否则由乡、镇的人民政府责令改正。
但在现实中，“有一些地方政府表现的好像对村民自治完全无能为力”，林丽霞认为，《村民委员会组织法》规定了“责令改正”职责，但在履责方式、程度、法律后果等方面的规定缺失，使得基层政府难以把握行政管理权和村民自治权的边界，这也导致实践中的监督流于形式。
不少外嫁女因此选择了诉讼，有人选择了民事诉讼，有人选择了行政诉讼。北京万典律师事务所主任、北京律师协会房地产专业委员会委员王卫洲向《中国新闻周刊》介绍，行政诉讼解决的是行政主体与行政相对人之间的行政争议，民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议。村委会不属于行政机构，因此外嫁女问题一般涉及民事诉讼。
陈静两条路都走过。最开始，听说同村的外嫁女打民事诉讼败诉了，律师建议她直接走行政诉讼，被告方是陈静所在县的县政府。但行政诉讼的官司并不顺利，一审法院认为，对享受村民待遇安置补偿人员的认定，即村民待遇问题，属于村民自治问题，不属于司法审查的范围。二审法院和最高院也都出了类似的行政裁定。
不甘心的陈静换了律师，重新走民事诉讼。这回，被告方是村民组。一审法院驳回了起诉，认为诉讼请求不明确，起诉不符合法律规定。二审维持一审判决。后来，她向县里申请行政复议，目前仍无消息。
周小雨的经历也同样坎坷。据她回忆，一审被驳回了四次，理由是集体经济组织成员认定属于村民自治，不在法院的受案范围内。直到第五次以隔壁村出嫁女获立案佐证，法院终于受理。目前，该案一二审均败诉，她已经于今年1月向浙江省高院提起了再审申请。
林丽霞告诉《中国新闻周刊》，此类案件目前处在“同案不同判”的阶段，法院可判赢、也可判不赢。若法官想支持外嫁女，可以援引《妇女权益保障法》、民法典和《村民委员会组织法》进行判决。当法官不支持时，会以村民自治认定不属于受理范围或败诉。
河南某县级法院一位法官告诉《中国新闻周刊》，当地外嫁女权益纠纷主要涉及征地补偿问题，一般法院都会受理。但他也表示，上级法院的指导思想是尊重村民自治的原则，所以该法院经手的外嫁女纠纷问题，几乎都会判村民自治，外嫁女也基本败诉。
该法官坦言，在没有统一法律依据的前提下，地方需要跟省高院保持高度一致，该省高院的判例一贯如此，认为是村民自治的体现。他认为基层法院有苦衷也有压力，如果推翻一个村的决定，其他村会有连锁反应，历史遗留的相关外嫁女纠纷又会再进行申诉。
不少外嫁女案件，行政、司法的路都走了一遍，但正如陈静所说，“无论怎么做都还是回到村民自治上”。
中央党校原社会学教授李慧英告诉《中国新闻周刊》，将多数决原则（即少数服从多数原则）用于外嫁女成员资格的认定上，超出了村民自治的边界，应回归法治。否则，当行政和司法机关都将外嫁女问题归结于村民自治，依照村民自治的路径交给制造问题的村委，外嫁女的维权就会陷入无解的循环怪圈，“走到哪里，问题始终得不到解决”。
需要提出的是，即使打赢了官司，对外嫁女们来说并不是维权的终点，执行才是“最后一公里”。有的村子再次出现集体利益分配，外嫁女需要重新打官司，“一事一诉讼”。还有的村子会以地分完了、无法再分给外嫁女为由，不落实法院的判决。
回归法治
2022年12月27日，第十三届全国人大常委会第三十八次会议听取全国人大农业与农村委员会关于提请审议集体经济组织法（草案）议案的说明。
如上文所说，草案的一个重要内容是规定了农村集体经济组织成员的确认及其权利义务。第十一条规定，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。
该草案第12条进一步规定，农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，依法确认本集体经济组织成员，制作或者变更成员名册。
在对草案进行分组审议时，就有委员针对外嫁女“两头空”的问题，提出了修改意见。邓丽委员建议将草案第十九条第二款修改为：“农村集体经济组织成员不因结婚、丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份，符合第十八条规定的除外。”
她认为，结婚与丧偶、离婚一样，都是农村已婚妇女和入赘男性丧失成员身份的突出原因，纠正有的地方存在的“结婚就等同于取得其他集体经济组织成员身份”认识，避免以结婚为由取消成员身份的现象，造成新的“两头空”。
吴昭军告诉《中国新闻周刊》，妇女因婚嫁户口发生流动，情况复杂，在法律层面难以统一认定，立法要求定框架、定原则、定底线，不同地区差别大，难以事无巨细进行规定且能适用于所有地区，相信未来会形成涵盖国家立法、地方立法、自治规范和村民决议的体系。
但李慧英则认为，需要在法律的制定上强化、保障外嫁女的权益。她认为，“财产要留给儿子、与女儿无关”，这个结构性原因才是问题的症结所在。从乡村来看，男性是村庄世居者，女性是流动者——家庭身份和村民身份会发生转移，其标志是将户籍迁到丈夫所在村集体落户。“这种认为男性是根，女性要随男性走，把女性看作男性的附属品，不应拥有独立的财产权等的认知是极其错误的。”
正因为此，数位受访者都认为，集体经济组织成员的认定不应该交给成员大会。确实，将“生杀大权”交予与外嫁女利益天然有冲突的村民代表，本身就是悖论。当集体经济组织内的成员越多，收益分红就越会被稀释，一般村民通常难以将票投给外嫁女。李慧英认为，这种“一事一议”的决策方式令成员资格认定充满了不确定性，当外嫁女的利益威胁其他成员的自身利益，就会遭遇排斥。
周小雨被投票出局的经历或许就很有代表性。她提供的村内公告显示，将她投票出局的那次村民代表大会共有19人参会，其中有6名女性，包括一名妇女主任。最终有16票不同意分给外嫁女士地征用款，2票同意，1票弃权。周小雨后来打听得知，同意的两票中有一票来自男性村民代表。也就是说，至少有四名女性不同意分给外嫁女土地征用款。“女性帮助女性”的局面，并没有在她们自身权益可能会被瓜分的情况中出现。
正因为这些问题，林丽霞告诉《中国新闻周刊》，成员资格权是一种身份权，具有人身属性，任何人、任何组织不得随意剥夺，应回归法治：满足以户籍作为唯一必要条件，以是否享有国家财政收入作为排除要件，切实保障每个集体成员既不“两头得”，也不“两头空”。
蒋月也建议，在草案中设立农村集体经济组织成员身份登记制度，人民法院应统一确立成员身份司法认定的标准，明确行政机关在成员身份认定上负有指导责任，同时规定外嫁女的成员身份保留事项。
在草案起草阶段，多数受访者都认为，最高检此次发布六个典型案例，在某种程度上说填补了空白。上述河南省某县法官就表示，这些案例对省高院和地方法院有指导意义，未来有望统一裁判标准。
（文中周小雨、陈静为化名）
发于2023.11.27总第1118期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：外嫁女土地之困
记者：解雪薇
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